“以前步道又窄又?jǐn)D，只能擺下兩三張桌子，下水道等設(shè)施也不行，現(xiàn)在環(huán)境好太多了，游客絡(luò)繹不絕！”印波是重慶山城巷“步道老火鍋”店的老板，這家菜譜寫在木門板上的火鍋店已經(jīng)開了30多年，煙火氣十足。

不同于推倒重建，山城巷的“微更新”改造，既原汁原味展現(xiàn)重慶山地街區(qū)的風(fēng)貌，又在公共設(shè)施上進(jìn)行升級。借助設(shè)計師的空間改造，“步道老火鍋”的規(guī)模從原來的4桌擴(kuò)大到14桌，“節(jié)假日忙不過來，還得臨時請服務(wù)員。”印波告訴記者。

我國城市發(fā)展已進(jìn)入城市更新的重要時期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。當(dāng)前，各地積極推動實施城市更新行動，但有些地方出現(xiàn)大拆大建、急功近利的傾向。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部日前印發(fā)《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（以下簡稱《通知》），提出實施城市更新行動要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，尊重人民群眾意愿，以內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式。《通知》出臺的背景是什么？有哪些亮點？記者采訪了住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人和專家。

明確底線要求，防止重走粗放開發(fā)建設(shè)老路

當(dāng)前，一些城市沿用粗放的開發(fā)建設(shè)方式，老城區(qū)越建越高、越來越密，增加了城市資源環(huán)境承載的負(fù)擔(dān)；一些城市隨意拆除老建筑、搬遷居民，割裂了城市歷史文脈，切斷了居民的鄉(xiāng)愁記憶；還有部分城市短時間、大規(guī)模拆除城中村等連片舊區(qū)，導(dǎo)致住房租賃市場供需失衡。

“為了防止各地重走城市粗放開發(fā)建設(shè)老路，我們在深入調(diào)查研究和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上印發(fā)了《通知》，目的之一就是要明確城市更新的底線要求，及時糾偏。”住建部建筑節(jié)能與科技司副司長汪科說。

近年來，推動城市有機更新的共識逐步形成，但各方對于“什么是大拆大建”“如何判定大拆大建行為”的認(rèn)識還不清晰。北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長石曉冬認(rèn)為，《通知》清晰界定了城市更新的邊界和底線，既有定性要求，又有定量標(biāo)準(zhǔn)，為下一步健全完善城市更新管控的政策工具提供了依據(jù)。

比如，《通知》從存量建筑保留、區(qū)域整體承載力、居民安置到住房保障體系等方面，豐富了防止大拆大建的內(nèi)涵；還提到了4項定量指標(biāo)，包含原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%，拆建比不應(yīng)大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%，城市住房租金年度漲幅不超過5%等內(nèi)容，為相關(guān)監(jiān)管提供了更為清晰、嚴(yán)格的量化指標(biāo)。

相比征求意見稿，《通知》專門增加了“嚴(yán)格執(zhí)行棚戶區(qū)改造政策，不得以棚戶區(qū)改造名義開展城市更新”的內(nèi)容。汪科介紹，這主要是為了清晰界定棚改的邊界，嚴(yán)格管控以棚戶區(qū)改造之名，行大拆大建之實。“有的地方棚改項目隨意拆除歷史建筑，全面采用異地安置模式，導(dǎo)致城市風(fēng)貌被破壞，原有社會結(jié)構(gòu)被割裂。”石曉冬認(rèn)為，這有利于引導(dǎo)城市更新回歸理性，同時也引導(dǎo)棚改回歸初心。

防止大拆大建，并不等于不能有任何拆除和增建。《通知》兼顧到了每個城市的具體情況，規(guī)定相關(guān)底線管控指標(biāo)的適用范圍為城市更新單元（片區(qū)）或項目，“有的城市確需新建新區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等。”汪科說。

此外，根據(jù)《通知》，拆除“違法建筑和經(jīng)專業(yè)機構(gòu)鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑”，并不屬于大拆大建。在確保安全的前提下，允許適當(dāng)增加建筑面積用于住房成套化改造、建設(shè)保障性租賃住房、完善公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等。

推動由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變

“城市更新不僅是物質(zhì)空間的更新，還包括傳承歷史文化等精神層面的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)保留城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等‘基因’。”中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長王凱認(rèn)為，《通知》提到，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主。從過去的“拆改留”轉(zhuǎn)向“留改拆”，把“留”放在第一位，推行小規(guī)模、漸進(jìn)式有機更新和微改造，有助于歷史遺存、鄰里關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)等的傳承。

如何堅持應(yīng)留盡留，全力保留城市記憶？《通知》提出，一是保留利用既有建筑。不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護(hù)價值的老建筑，不脫管失修、修而不用、長期閑置。二是保持老城格局尺度。鼓勵采用“繡花”功夫，對舊廠區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊居住區(qū)等進(jìn)行修補、織補式更新。三是延續(xù)城市特色風(fēng)貌。杜絕“貪大、媚洋、求怪”亂象，嚴(yán)禁建筑抄襲、模仿、山寨行為。鼓勵采用當(dāng)?shù)亟ㄖ�材料和形式，建設(shè)體現(xiàn)地域特征、民族特色和時代風(fēng)貌的城市建筑。

“《通知》站在文化傳承的高度，強調(diào)了城市更新對既有建筑、歷史文化街區(qū)等全要素保護(hù)，直接‘點名’諸多破壞城市風(fēng)貌與歷史文化的情形，劃出了紅線。”石曉冬認(rèn)為。

城市更新的實施路徑是什么？《通知》提到，要鼓勵推動由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變，探索政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式。

在王凱看來，“開發(fā)方式”主要是通過規(guī)模擴(kuò)張賺快錢，獲取短期效益和經(jīng)濟(jì)利益，這既容易導(dǎo)致房地產(chǎn)市場過剩，又破壞了城市特有的格局和文化。“經(jīng)營模式”則體現(xiàn)為“投資長周期、運營長期化”，主要是靠運營賺慢錢，背后是所提供的產(chǎn)業(yè)服務(wù)和消費升級服務(wù)。

在梅花劇社聽地道的川劇、在香香巷品嘗特色美食……這兩年，四川成都的猛追灣，從沿岸布滿老廠房和舊宿舍的“老街”變身為夜市熱門打卡地。

“項目采用了‘工程總承包+運營’的合作模式，引入萬科作為運營主體，對收儲資產(chǎn)進(jìn)行改造，并通過招商和運營獲取一定收入，平衡改造投入，提高市場主體的參與積極性。”成都市住建局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，通過采取“修舊如舊”的手法進(jìn)行升級改造，同時注入文創(chuàng)、市集等新元素，吸引了不少年輕人。

不斷完善相關(guān)政策，及時協(xié)調(diào)解決難點問題

除了一些地方認(rèn)識不全面、政績觀存在偏差，熱衷于建設(shè)大廣場、大商圈、高檔小區(qū)之外，當(dāng)前城市更新還存在著動力不充足、制度不夠完善等難點。

比如，現(xiàn)行的城市建設(shè)管理制度、土地供給、金融、財稅等政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系大都是在大規(guī)模、高速度新開發(fā)建設(shè)過程中形成的，還不適應(yīng)存量修繕改造需要。另外，市場主體對于回報低、投資周期長的存量修繕改造類項目也缺乏積極性。

“十四五”規(guī)劃綱要提出，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。下一步，如何積極探索推進(jìn)城市更新？

汪科介紹，在加強底線管控、督促對正在建設(shè)和已批待建的城市更新項目進(jìn)行再評估的同時，還要不斷完善相關(guān)政策。比如探索結(jié)合城市體檢評估推動完善城市更新的政策機制、單元劃定方法等；研究建立適應(yīng)大規(guī)模存量更新的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，合理設(shè)置日照、消防、綠地率、配套設(shè)施等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

此外，住建部還將會同相關(guān)部門，研究完善土地權(quán)屬和用途變更、整合、置換等政策，鼓勵土地復(fù)合利用，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大開發(fā)性、政策性和商業(yè)性金融機構(gòu)對城市更新的信貸支持。

《 人民日報 》（ 2021年11月21日 第 02 版）

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